INFORME DE JUTEP SEÑALA IRREGULARIDADES EN AUTORIZACIONES DE INGRESO DURANTE EMERGENCIA SANITARIA POR PARTE DE ÁLVARO DELGADO

Crónicas del Este 25/03/2024 Política

Sergio Secinaro

La Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP) ha llevado a cabo un análisis detallado de las resoluciones emitidas por la Secretaría de Presidencia durante el periodo en el que Álvaro Delgado, hoy precandidato presidencial, ocupaba dicho cargo. La Dra. Ana Ferraris, en su constancia de sesión del 7 de diciembre de 2023, expone con claridad las irregularidades encontradas en relación con la autorización de ingreso al país de ciudadanos extranjeros durante la emergencia sanitaria provocada por la pandemia de COVID-19 autorizadas por Álvaro Delgado.

Con fecha 22 de octubre de 2022, Ana Ferraris solicitó la inclusión en la agenda del Directorio la situación planteada en torno a las autorizaciones dispuestas para el ingreso al país de ciudadanos extranjeros durante la vigencia de la emergencia sanitaria vinculada al Covid 19 plasmadas en las resoluciones de Secretaria de la Presidencia de la Republica en ejercicio de atribuciones delegadas No 923 de 11/6/21 y 940 de 21/6/2021. Resoluciones dictadas en el marco de lo dispuesto en los decretos 93/20 de 13 de marzo de 2020 y 104/20 de 24 de marzo de 2020 respectivamente, a fin de evaluarlas y despejar dudas acerca de posibles conductas reñidas con la ética pública en el dictado de las mismas.

HECHOS:

Según surge de las actuaciones que lucen en obrados fueron dictadas dos resoluciones que a juicio de esta Directora no estaban debidamente motivadas conforme lo dispuesto por los arts. 23 de la ley 19823, art. 21 del decreto 30/03 y arts. 2 lit. l y 123 del decreto 500/91. En efecto, tales resoluciones refieren a la autorización otorgada a Igor Vashurkin, Olesia Dzumelia,

Andrey Kashtanov y Bruno Szyfernan para ingresar al país mientras se encontraba vigente la emergencia sanitaria y por ende, las restricciones para el ingreso al país.

La pandemia por coronavirus determinó el dictado de un conjunto de normas jurídicas que conviene repasar a fin de dilucidar correctamente la cuestión objeto de análisis: a) Por ley No 19932 de 21/12/2020 se implementaron un conjunto de medidas con el propósito de “contrarrestar el avance del coronavirus”. El mecanismo aplicado fue la limitación transitoria de los derechos contenidos en los artículos 37 y 38 de la Constitución a través de la reglamentación de ambas disposiciones constitucionales. En particular, la suspensión del articulo 37 reviste singular importancia en el caso concreto porque refiere al derecho a ingresar al país. Un breve repaso de la exposición de motivos que acompaño el proyecto de ley hace referencia al sentido de las medidas propuestas aludiendo a la necesidad de “sostener, mitigar e incluso disminuir el número de contagios” y a la “salud colectiva”.

La prohibición de ingreso al país estaba regulada en el artículo 5º de la ley por el cual se prohibió “el ingreso de personas al país por las fronteras terrestres, marítimas, fluviales y aéreas -cualquiera sea su modalidad- desde la fecha de promulgación de la presente ley y hasta el 10 de enero de 2021 inclusive”.

En consecuencia, nadie podía ingresar al territorio nacional excepto “las personas que cumplan algunas de las siguientes condiciones:
A) Los transportistas internacionales de bienes, mercadería, correspondencia y ayuda humanitaria y sanitaria.
B) Los pasajeros que acrediten haber adquirido su pasaje para el ingreso al país hasta el 16 de diciembre de 2020 inclusive, siempre que a esa fecha contaran con las autorizaciones necesarias en su caso” (art. 6º de le ley No 19932 citada).
b) El 24 marzo de 2020 se dictó el decreto No 104/20 con el propósito de “adecuar las medidas y procedimientos de restricción para el ingreso al país” (Considerando II), consagrando en el art. 2º una serie de excepciones para el ingreso de ciudadanos extranjeros entre las cuales corresponde mencionar la excepción establecida en el literal i de dicho artículo: “i. Ingresos transitorios con fines laborales, económicos, empresariales o judiciales gestionados ante la
Dirección Nacional de Migración por el Ministerio competente correspondiente al área de actividad involucrada y fundado en razones de necesidad impostergable.”
De la lectura de la disposición surge con meridiana claridad que para el ingreso basado en esta excepción se requieren un conjunto de actuaciones administrativas previas al dictado de la resolución correspondiente, a fin de determinar si la solicitud se adecua a los requerimientos del art. 2º del decreto mencionado.
Asimismo, siguiendo el criterio reflejado en jurisprudencia constante del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Ferrari sugirió que se solicitara a la Secretaria de la Presidencia la remisión de los antecedentes administrativos referidos a las resoluciones de referencia, en el entendido de que la motivación que no surgía de las resoluciones podría estar reflejada en los expedientes correspondientes. Y sobre todo poder determinar si de los mismos pudieran surgir -a través de las solicitudes de ingreso y de los análisis jurídicos correspondientes- si las excepciones dispuestas en tales resoluciones encuadraban en las previsiones del art. 2º decreto 104/20.
Así las cosas, con fecha 13 de julio de 2023 se libró el oficio No 27//2023 solicitando a la Secretaria de la Presidencia la remisión a esta Junta de los antecedentes administrativos correspondientes a las resoluciones No 923 de 11/6/21 y 940 de 21/6/2021. Medida que, como consta en obrados (fs. 19), debió ser reiterada con fecha 18 de setiembre de 2023 por oficio No 40/2023 en tanto habiendo transcurrido un tiempo prudencial para recibir la información solicitada, la misma no había sido cursada.
1) Finalmente, con fecha 20 de setiembre de 2023 se recibió nota de Secretaria de Presidencia adjuntando, en carácter de “antecedentes administrativos”, la planilla que luce agregada de fs. 26 a 32 de obrados.

ANALISIS DE LA INFORMACION PROPORCIONADA POR EL SECRETARIO DE LA PRESIDENCIA.

La respuesta cursada a esta Junta por parte del Secretario de la Presidencia merece importantes repartos a quien suscribe en virtud de las siguientes consideraciones:
1.- OMISION EN LA AGREGACION DE LOS ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS CORRESPONDIENTES A LAS SOLICITUDES DE INGRESO AL TERRITORIO NACIONAL DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA.
2. - La planilla que agrega con su nota, a la que califica como “antecedentes administrativos” distan mucho de lo que la normativa regula en la materia.
El decreto 500/91 delimita en que casos ha de formarse expediente. El articulo 34 precisamente prevé que “Se formará con aquellos asuntos que se documentan por escrito siempre que sea necesario mantener reunidas todas las actuaciones para resolver. Se iniciarán a instancia de persona interesada o por resolución administrativa, las que formarán cabeza del mismo”.
Pretender ingresar al país en el contexto referido precedentemente y en plena vigencia de la normativa que regulaba a texto expreso las excepciones para hacerlo, requiere una solicitud que el sentido común indica debería ser escrita y debidamente fundada por parte de los interesados en las razones “necesidad impostergables” previstas en el decreto 104/20.
Tramite que debió haberse sustanciado a través del expediente administrativo correspondiente donde constaran todos los documentos e informes necesarios a fin del Secretario de la Presidencia -en ejercicio de atribuciones delegadas por el Presidente de la República- estuviera en condiciones de dictar el acto administrativo de autorización contando con todos los insumos necesarios que aseguren un proceder ajustado a derecho.
En una palabra: de la lectura de la disposición surge con meridiana claridad para la suscrita que para el ingreso basado en esta excepción se requerían un conjunto de actuaciones administrativas previas que debieran culminar con el dictado de la resolución presidencial correspondiente, exceptuando al o los interesados de la prohibición establecida en el art. 2º del decreto.
La remisión de la planilla que adjunta en su nota claramente descarta la posibilidad de obtener en forma explícita, los motivos de ambos actos administrativos, ni los informes técnicos o dictámenes de las distintas reparticiones estatales intervinientes imprescindibles para el proceso de formación del acto que se erijan en motivación suficiente en ambas resoluciones.
Motivación idónea y eficaz que requiere que la misma sea suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto (cfme. Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II págs. 330 – 332), postura recogida desde hace años en la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo 1 .
2.- AUSENCIA DE MOTIVACION.
La motivación de los actos administrativos es una carga que el derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a la administración, según la cual ésta se encuentra obligada a expresar las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar en determinado sentido. Así, el deber de motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas, se revela como un límite a la discrecionalidad de la administración.
Así las cosas, y reiterando conceptos vertidos en ocasión de mi discordia acerca de la resolución dictada en mayoría por el Directorio de la JUTEP en relación a la solicitud de asesoramiento realizada por el Fiscal de Delitos Económicos y Complejos de 3º turno en relación al acuerdo ROU – KATOEN NATIE GROUP, insisto en que “… para la JUTEP es imperativo formarse un juicio acerca de la legalidad de las decisiones de los jerarcas cuya conducta debe analizar, pues la adopción consciente de decisiones ilegales es uno de los supuestos sobre los que pueden basarse las desviaciones éticas sobre las cuales la JUTEP tiene que pronunciarse. Por ejemplo, el art. 8 de la ley 19.823 establece que los funcionarios públicos deben “Respetar y cumplir la Constitución de la República, las leyes y disposiciones reglamentarias”, mientras que el artículo 16 prevé que “el funcionario público debe conocer y cumplir la Constitución de la República, las leyes, los decretos y las resoluciones que regulan su actividad funcional”5 . De los actos administrativos observados y de la documentación proporcionada por el Secretario de la Presidencia (Álvaro Delgado) surge con total claridad a juicio de esta Directora una clara violación del art. 23 del Código de Ética en la Función Pública, entre otras normas.
4 - Por su parte, el artículo 2º del decreto 500/91 establece que “La Administración pública debe servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno al Derecho”, ajustando su proceder a la serie de principios que se enumeran. Pretender justificar el proceder del jerarca en el principio de economía, celeridad y eficacia plasmados en el art 2º del decreto 500/91 carece de toda lógica en el caso concreto porque entra en flagrante contradicción conceptual tratándose de un contexto de absoluta excepción que precisamente inhibe la aplicación de criterios basados en razones de economía, celeridad y eficacia para autorizar o no el ingreso de personas al país en el marco de la pandemia. Pero además, cabe recordar que estos principios refieren a evitar la realización o exigencia de trámites, formalismos o recaudos innecesarios o arbitrario que compliquen o dificulten su desenvolvimiento y no a eludir la obligación legal de fundamentar actos administrativos como los de obrados. Cuáles fueron las “razones de necesidad impostergables y de carácter urgente” concretas, inmediatas, probadas y objetivas que fundamentaron la autorización de los ciudadanos de nacionalidad rusa Igor Vashurkin, Olesia Dzhumelia y Andrei KAshtanov y del ciudadano argentino Bruno Szyferman para que se le autorizara el ingreso al país en momentos en que estaba prohibido el ingreso de extranjeros de acuerdo a lo previsto por la normativa reseñada ut supra, no surgen explicadas en la información proporcionada por el Secretario de la Presidencia en nota de fs 22 a 32.

CONCLUSIÓN:

El orden jurídico uruguayo establece que los funcionarios públicos deben desempeñar su función orientada a la satisfacción de necesidades colectivas, con un fuerte anclaje en el interés general. Precisamente, el principio de prevalencia del interés público obliga a anteponerlo al particular propio o ajeno, mediante una actuación presidida por la integridad, la objetividad, la competencia y la diligencia.
Estas ideas son recogidas en la Constitución uruguaya según la que los funcionarios públicos deben actuar otorgando preeminencia al interés público. En ese contexto se inscribe el conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades asociados a la ética en el ejercicio de la función pública.
La transparencia constituye una consecuencia de la muy elemental presunción de que “el gobierno pertenece al pueblo, quien tiene derecho a saber qué hacen los servidores públicos, por qué y cómo lo hacen” Principios esenciales que deben presidir la conducta de todos los funcionarios públicos, ser “faros y guías que deben iluminar en forma permanente la actuación y el comportamiento de quienes ejercen funciones públicas, cualquiera sea la jerarquía que tengan” (Cfme. Ruben Correa Freitas en Revista de la Facultad de Derecho No 49, 20202 Los principios fundamentales de la ética en la función pública uruguaya). En virtud de lo expresado la suscrita deja constancia de su discordia respecto de la resolución adoptada por la mayoría del Directorio en el día de la fecha en el entendido de que en el caso de las resoluciones objeto de obrados existe una clara violación a lo dispuesto en las siguientes normas:
5- Ley 19823 (Declaración de interés general del código de ética en la función pública): arts. 6, 8 y 23,
- Decreto 30/03 (Reglamentación de la ley 17060 relativa a normas de conducta en la función pública): art. 21 y,
- Decreto 500/91, art. 2 lit. l y art 123.

Dra. Ana Ferraris
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